專訪／許信良：多數黨不敢倒閣 竟怪憲法？
2017-10-18 19:53聯合報 記者林河名
蔡總統在民進黨全代會拋出憲改，並在國慶談話中邀請各政黨領袖會面交換憲改意見。但民進黨前主席許信良接受聯合報專訪時，直言台灣欠缺好的憲政慣例，而非修憲。他反對動輒修憲。
許信良表示，憲法不只是條文，英國很多重要的憲政原則都沒有文字，而是長久形成的慣例，「那個慣例已不只是慣例，而是最重要的憲政精神與原則」。
對於有人認為目前憲法的雙首長制「有權無責」，許信良表示，美國總統制不適合台灣，內閣制也有內閣制的問題；依我們的憲法，總統既向人民負責，也不能免於國會監督，立法院可以彈劾、罷免總統，怎麼會「有權無責」？
他不否認行政院長「有責無權」確是憲法的問題，但解決方式不是回到內閣制，讓總統一點權都沒有，因為這不合我們的文化。他認為國會多數黨對於不滿意的行政院長，應勇於「倒閣」，而非怪罪憲法；並主張行政院長及部會首長，都該由政治人物出任，「行政院長才不會成了總統的執行長」。
以下是以許信良為第一人稱的受訪內容：
●憲法不只是條文 重要的是憲政慣例
我是學政治的，對憲政議題有不同於一般人的看法。
憲法不是條文。很多憲法學者都很崇拜英國的憲法制度，把英國的制度當作典範。可是英國沒有成文憲法，英國很多重要的憲政原則都沒有文字，而是長久形成的慣例，大家遵守。那個慣例已不只是慣例，而是最重要的憲政精神與原則。
我舉這個例子，是要讓大家知道，憲法不只是白紙黑字的條文。改憲法就是改白紙黑字的條文。如果是對體制不滿，不是光改條文就可解決。台灣最欠缺的，就是形成好的憲政慣例，這也最重要。
憲政慣例，有憲政行為者的智慧在裡面。讀政治、讀憲法的人就知道，要建立體制，不只是有條文就可以。就像法國第五共和的左右共治，也不是條文啊。這也不是憲法規定如此，但人家就形成慣例。
●民選總統向人民負責 怎會有權無責？
台灣憲法的雙首長制，有人認為「有權無責」，我已辯護很多了。美國總統制不適合台灣，理由很簡單，因為若改成美國總統制，總統任命的部長、國務卿，都要經國會同意，你能想像，當國會多數與總統不同黨時，這些被提名人能在立法院通過嗎？可能一個部長也不會通過，不要說實施總統制，應該根本無法執政吧。
美國制度可以運作得好，不僅因為憲法條文，而是國會有尊重權力分立的傳統。它不是沒有制衡，但不會黨同伐異、因為政黨立場不同而杯葛總統人事，但台灣不可能如此。既不可能如此，又如何實施美國總統制？內閣制也有內閣制的問題，我們都沒有深入了解外國體制的精髓。
回到我們的憲法，總統怎麼會「有權無責」呢？他不用負責嗎？民選的總統，當然對人民負責啊。美國總統也不對國會負責，而是對人民負責。在網路時代，人民的監督更是無時不在、無處不在，總統可以亂來嗎？比國會監督更強而有力。怎麼會無責呢？「向人民負責」絕不是空話。
坦白講，如果你是總統，民調只有百分之九，一定難過得睡不著覺。那個痛苦，外界是無法想像的，怎麼會沒有責任？
●國會多數黨不敢倒閣 怎麼怪憲法呢？
何況，我們的憲法裡面，總統也不能免於國會監督，立法院可以彈劾、罷免總統，總統並沒有免責權，沒有免於國會監督的權力。至於行政院長「有責無權」，確實是憲法的問題，但解決的方式不是回到內閣制，讓總統一點權都沒有，因為這不合我們的文化。
也有人提到像芬蘭、波蘭等國，總統直選卻沒有實權，但我們不是芬蘭或波蘭。我們的人民不能接受民選的總統沒有實權。
事實上，現行憲法也可對行政院長提不信任案（倒閣），但陳水扁執政時期，國民黨在國會多數，卻不敢倒閣，我在當初修憲時確實沒料到會這樣，不過，這是國民黨的問題，不是制度的問題。制度給你倒閣權，你不敢倒閣，怎麼怪憲法呢？
我認為台灣不適合實施內閣制，是因為政黨政治不成熟。陳水扁執政當時，國民黨在國會絕對多數，對於不滿意的行政院長卻不敢倒閣，這在歐洲是不能想像的；當然，我們政黨政治不夠成熟，也反映民主社會的客觀條件不夠成熟。
真正多數黨怎麼不敢倒閣，怕改選呢？倒閣改選之後，選上更多席，就可以把總統罷免掉啊！
所以，我不認為是憲法有問題。有這個機制，但你不敢用，是你的問題。
●行政院長及部會首長 都該由政治人物出任
我也不贊成行政院長變成總統的執行長，要解決這個問題，與其修憲把行政院長的同意權給國會，又會產生一大堆問題，我認為要仿效國外建立憲政慣例，重要的是實際運作時，任命什麼樣的人當行政院長？當然是要任命政治人物，國外哪有任命學者或官僚當行政院長！一定是要政治人物，才能向國會負責。
但要任命政治人物擔任行政院長，可以載入憲法條文嗎？可見，重要的憲法原則，不是條文可以解決。
今天的問題是，總統不喜歡任用政治人物，行政院長才會變成總統的執行長；如果任用政治人物，有政治能力，不是非聽總統不可，就不會變執行長。
所以關鍵就在，行政院長、部會首長，都應該是政治人物。內閣制最重要的精神，就是包括內閣總理（首相）及閣員，都是政治人物。把這個內閣制的特色，變成大家可以接受的原則，其實不難，也就是行政院的首長，都從不分區立委去任命，透過遞補，也不會影響國會的席次；如果沒有執政，不分區立委也是影子內閣。
我國近幾任總統，因為內閣大部分不是政治人物，當然會有問題。包括對民意的反應不夠敏感，跟國會的關係也不會那麼融洽。不是政治人物出身的行政院長，連跟國會打交道都有問題，只能靠總統的權威去要求黨內立委支持。真正的問題在這裡，但這個不需要修憲，也不是修改條文就可以解決。